Auteurs de l’article : Ollivier Bodin et Alain Grandjean

La situation politique et sociale de notre pays est tendue, ce qui rend peu crédible la capacité du gouvernement à mener les réformes envisagées dans le programme d’Emmanuel Macron, qui visaient principalement à redresser la trajectoire budgétaire du pays conformément au pacte européen de stabilité et de croissance. Nous allons montrer dans cet article pourquoi cette trajectoire budgétaire est, non seulement, insoutenable (socialement, écologiquement, politiquement) mais aussi économiquement peu rationnelle.

Aujourd’hui, le vrai courage politique n’est pas de se soumettre sans discussion à des règles inadaptées, mais de lancer la discussion sur leur réforme avec comme objectif de conclure un nouveau pacte européen écologique et solidaire.

La France sur une trajectoire insoutenable

La trajectoire budgétaire poursuivie par le gouvernement conformément au pacte européen de stabilité et de croissance vise à faire passer le montant de la dette publique de 99 % du PIB en 2018 à 93% en 2022.

Cela nous apparaît insoutenable. Peut-on croire en effet :

• qu’il est possible et souhaitable de réduire les dépenses publiques nettes des prélèvements d’une soixante de milliards d’euros en année pleine d’ici à 2022 sans que les services publics ne se détériorent en conséquence de la réduction prévue des effectifs et sans que ne s’exercent de fortes contraintes sur les investissements et les dépenses sociales ? alors même que l’urgence climatique et sociale est patente et que des trajectoires alternatives de finances publiques sont possibles sans emballement de la dette[1]!
• aux hypothèses de croissance du PIB[2] retenues pour l’élaboration du budget 2019, quand les perspectives mondiales et européennes pour 2019 viennent d’être revues à la baisse à juste titre par la Commission européenne, sachant que les recettes fiscales sont au premier ordre proportionnelles au PIB ?
• que le gouvernement pourra se passer des recettes qui auraient été issues de croissance de la taxe carbone (qui est gelée à ce stade) de l’ordre de 10 milliards d’euros[3] en 2022 ?

De plus, en maintenant ce cap, le gouvernement ne pourra pas tenir ses engagements climatiques. Les émissions de gaz à effet de serre françaises augmentent, les investissements annuels réalisés sont largement insuffisants[4] et le retard sur ce plan s’accroit. En outre, le gel de la hausse de la taxe carbone, s’il est maintenu , aura des effets très négatifs à la fois en termes d’incitation (car son niveau est encore insuffisant pour rentabiliser les investissements climat privés à réaliser) et en termes budgétaires (car ses recettes manqueront pour mener à bien les politiques climatiques). Enfin, il est prévisible que les arbitrages budgétaires à venir se fassent au détriment des dépenses favorables à l’environnement[5].

Le gouvernement est en fait dans une nasse dont il ne sortira pas tant qu’il refusera de sortir du cadre de  la politique économique actuelle. La trajectoire budgétaire sur laquelle la France s’est engagée n’est soutenable ni sur le plan social, ni sur le plan écologique, ni sur le plan économique.

Elle mène notre pays dans une voie triplement mortifère :

• elle ne peut que se traduire par une politique d’austérité[6] et dégrader nos services sociaux, à commencer par les services de soin et d’éducation ;
• elle va continuer à laisser se dégrader nos infrastructures et notre patrimoine ;
• elle ne permettra pas à notre pays de respecter ses engagements climatiques et de développer sa résilience au changement climatique en cours.

Des difficultés partagées par de nombreux européens

La France n’est en réalité pas le seul pays de l’Union à affronter des situations nécessitant remèdes. Si l’on s’en tient aux seuls indicateurs clés du tableau de bord social agréés par l’Union européenne, 19 pays présentent une situation à surveiller ou critique dans un domaine au moins. Selon les prévisions publiées par la Commission Européenne en octobre 2018, et sauf nouvelles mesures prises depuis, lors, les émissions de gaz à effet de serre dépasseraient les engagements pris pour 2030 d’au moins 5% dans 18 pays. Ce dépassement serait de 15% au moins dans 11 pays. Et les investissements publics nets[7]. qui étaient proches de 1% du PIB dans l’Union Européenne sont maintenant proches de zéro, et même négatifs dans certains pays. Cela signifie que les pays européens n’investissent même plus assez pour entretenir et renouveler les infrastructures publiques (transports, bâtiments publics tels les hôpitaux, les casernes, les écoles, stations de traitement de l’eau, ou des déchets etc.). C’est ce genre de trajectoire qui mène à des catastrophes tel l’effondrement du pont de Gênes.

Or, il est clair que l’engagement de l’Europe dans son ensemble est indispensable pour gagner la lutte globale contre le changement climatique et que cette lutte ne pourra être gagnée en Europe que collectivement : il ne peut y avoir ni passagers clandestins, ni voyageurs solitaires. Et, sans réaction rapide, les tensions sociales qui alimentent les nationalismes mettront définitivement à bas une Europe qui n’est plus perçue comme une communauté de destin solidaire capable de relever les défis auxquels elle est confrontée.

Pour un nouveau pacte européen écologique et solidaire

Au-delà d’une fiscalité plus juste et cohérente avec les objectifs de décarbonisation, au-delà de réglementations plus contraignantes des émissions de gaz à effet de serre dans tous les secteurs, c’est en réalité d’un nouveau pacte européen écologique et solidaire dont tous les pays européens ont besoin.

Ce pacte nécessite l’action convergente de trois acteurs majeurs.

• L’Union européenne doit voir se renforcer ses moyens budgétaires de façon significative, au-delà de ce qui est actuellement prévu, notamment pour permettre un partage équitable entre tous les citoyens européens du coût social de la transition, soutenir l’innovation et la recherche qui bénéficiera à tous, co-financer des investissements d’infrastructure d’intérêt européen (par exemple les réseaux transfrontaliers de transport et d’énergie). Quel que soit le lieu où elles s’exécutent, les dépenses qui contribuent à une transition énergétique socialement soutenable bénéficient à tous.
• La BCE, autorité monétaire et de régulation bancaire a le pouvoir d’influencer la direction des flux financiers. Elle peut le faire en ciblant ses interventions sur les marchés sur les titres émis par les banques et investisseurs, publics ou privés, engagés dans la transition énergétique ; en particulier si, au niveau européen, la BEI s’engage plus fortement dans la transition et, par exemple, émet massivement des obligations vertes, la BCE pourrait les racheter et accompagner ainsi le mouvement . Responsable de la surveillance des risques du système financier et bancaire, elle peut (et doit) aussi le faire en veillant à ce que les risques climatiques soient correctement pris en compte dans l’évaluation des bilans des institutions financières (via des stress-tests climatiques sérieux par exemple).
• Les États enfin doivent réformer un mode de coordination de leurs politiques économiques et budgétaires dont les règles ont été conçues à la fin des années 80 et encore renforcées dans la panique des dernières crises financières. Or, ces règles, notamment les clauses de flexibilité, ont trois défauts. Elles incitent à ne prendre sérieusement en compte au niveau européen que les manquements en matière budgétaire, au détriment des manquements aux objectifs sociaux et écologiques affirmés dans les traités européens ; dans les circonstances actuelles caractérisées par des taux d’intérêt bas, voire négatifs, elles sur-évaluent le niveau de la dette comme compas au détriment des investissements publics et au détriment d’un soutien souhaitable à la demande[8] ; elles n’incitent pas les États à privilégier les investissements et réformes soutenant la transition énergétique équitable car elles ne prennent en considération que l’impact de ces derniers sur le potentiel de croissance.

 Dans cette situation, le courage politique n’est pas de se soumettre sans discussion à des règles inadaptées dans l’espoir de regagner on ne sait quelle crédibilité et force de proposition, espoir rapidement déçu au demeurant. Une telle attitude n’a fait que conforter la légitimité de ces règles alors même qu’elles doivent être profondément réformées.

Le vrai courage politique est de lancer la discussion sur leur réforme avec comme objectif de conclure un nouveau pacte européen écologique et solidaire. Cette discussion pourrait s’articuler autour de trois axes :

1. Il faut réaffirmer comme le dit la commission économique du CESE que « la seule réduction des déficits publics ne saurait constituer l’horizon indépassable de l’action publique »[9] et mettre au centre de l’attention des instances européennes la cohésion sociale et la transition énergétique.

2. La discipline nécessaire en matière budgétaire ne doit plus s’orienter sur des chiffres fêtiches de dette publique, mais sur une évaluation juste du coût de refinancement de la dette, du rendement des investissements publics et, le cas échéant, du soutien nécessaire à une demande défaillante.

3. Les États qui prennent du retard dans la transition énergétique ou présentent des situations critiques en matière sociale doivent être encouragés à utiliser pleinement les marges de flexibilité ainsi dégagées[10] pour investir.

Ouvrir les décisions au débat démocratique

La gestion technocratique des politiques économiques et budgétaires a contribué à conduire l’Europe au bord du gouffre. Il faut prendre au sérieux les critiques faites à l’eurogroupe pour son manque de transparence. Il est plus que jamais nécessaire qu’il rende des comptes à des représentants élus pour des décisions collectives qui affectent l’ensemble des citoyens européens. De nombreuses propositions ont été faites, notamment pour une plus grande implication des parlementaires européens et nationaux. Il faut en discuter.

La société civile et ses organisations, si elles sont actives de façon transnationale, ont un rôle essentiel à jouer pour faire avancer les choses. Alors que les gouvernements sont prisonniers de logiques électorales nationales rivales, l’objectif de la lutte contre le réchauffement climatique peut rassembler au-delà des frontières et des sensibilités politiques. Ce n’est que par la pression convergente et coordonnée de la société civile sur les gouvernements et parlementaires nationaux dans plusieus pays simultanément qu’il sera possible de réformer ce qui doit être réformé pour prendre le bon chemin.

Annexes

Annexe 1 : Le coût d’opportunité d’une réduction de la dette publique

L’objectif de cette annexe est de montrer le coût d’une stratégie axée sur la réduction du ratio dette publique sur PIB comparée à une stratégie de stabilisation de ce ratio. Elle illustre le propos d’Olivier Blanchard, l’ancien économiste en chef du FMI : dans le contexte actuel de taux d’intérêt bas, il est possible de dégager des marges de manœuvre importantes pour des dépenses publiques nettes de prélèvements sans risquer un emballement de la dette ; s’il existe des besoins en matière de dépenses publiques ou si un soutien à la demande globale est nécessaire, il est souhaitable d’utiliser ces marges. Même une hausse importante des taux ne remet pas en cause ce diagnostic.   

Le tableau ci-dessous compare la trajectoire de finances publiques présentée à la Commission Européenne par le gouvernement français en octobre 2018 dans le cadre du Semestre Européen (scénario dit « Projet de budget 2019 ») [11] avec un scénario alternatif.

Pour la croissance du PIB en valeur, les mêmes hypothèses sont utilisées dans les deux scenari. Il s ‘agit de celle envoyées par le gouvernement à la Commission européenne (pour 2018-2019, on utilise les données du  Draft budgetary plan 2019 envoyé à la commission en octobre 2018 ; Ce draft ne comprenant pas de données pour 2020-22, on utilise celles du  Programme de stabilité 2018-2022 envoyé à la commission en avril 2018).

Concernant les taux d’intérêt deux hypothèses ont été faites, identiques pour les deux scenarii. L’une est que les taux à long terme restent proches de leurs niveaux actuels, soit 2% par an. L’autre est que les taux à long terme pour la dette publique française s’élèvent  à 3, 5% à partir de 2020. La maturité moyenne de la dette publique française étant d’environ 7 ans, il a été fait l’hypothèse que chaque année un septième de la dette doit être refinancée au nouveau taux du marché.

Le scénario « Projet de budget 2019 » n’inclut pas les annonces faites suite aux contestations des Gilets jaunes, augmentant les dépenses nettes d’environ 10 milliards €. Conformément aux règles de discipline budgétaire européennes, décidées à la suite des crises financières et de la zone euro qui ont marqué les années 2007-2012, qui prévoient que les États adoptent des politiques leur permettant de retrouver, progressivement mais sans discontinuer, un niveau de dette publique inférieure à 60% du PIB, la trajectoire préconisée par le gouvernement propose une réduction du rapport dette publique sur PIB entre 2018 et 2022 de 98,7 % à 92,7%.

Dans le scénario alternatif présenté ici le surcroît de dépenses « Gilets jaunes » n’est pas compensé en 2019 et l’objectif est un retour progressif du rapport dette publique / PIB à son niveau de 2017, soit une baisse de 0,8 points de PIB entre 2019 et 2022.

Que nous apprend la comparaison des deux scénarii ?

Si les taux d’intérêt restent à leurs niveaux actuels (colonnes de gauche), la réduction du rapport dette publique/PIB  visée par le gouvernement nécessite que le solde budgétaire hors charge d’intérêt s’améliore entre 2019 et 2022 de -20 milliards € à 41,6 milliards  € , soit de 61 milliards €. A cela s’ajouterait la nécessaire compensation en 2019 des décisions « Gilets jaunes ». Dans l’hypothèse alternative d’une stabilisation du rapport dette / Pib et d’unecompensation progressive des décisions « Gilets jaunes », l’amélioration du solde nécessaire entre 2022 et 2018 n’est que de 2 milliards €.

Plus parlante encore est la comparaison année après année du solde hors intérêt dans les deux scénarii (lignes jaunes). La différence représente le surcroît annuel d’économies nettes nécessaire pour réduire de 6 points de PIB d’ici à 2022 le rapport dette sur PIB, comparé à une trajectoire qui permet de stabiliser ce rapport. Ce surcroît d’économies représente respectivement environ 3%, 4% et 5% des dépenses publiques en 2020, 2021 et 2022. Cet effort considérable doit être comparé à l’amélioration somme toute modeste du ratio dette sur PIB comparé à la situation de départ et au chemin à parcourir vers la marque de référence de 60% et à l’amélioration de ce fait également très modeste de la charge d’intérêt (0,1% du PIB).

En cas de hausse des taux (colonnes de droite), un effort supplémentaire est évidemment nécessaire dans les deux cas, qu’il s’agisse de réduire rapidement le ratio dette/PIB ou de le stabiliser. Mais le supplément d’effort nécessaire dans le scénario de réduction n’est que légèrement inférieur à celui requis pour la stabilisation.

L’existence de marges de manœuvre n’implique évidemment pas qu’il soit indispensable de les utiliser. Mais, comme le souligne Olivier Blanchard, rien ne s’oppose à le faire lorsque le rendement social ou écologique de dépenses supplémentaires est élevé ou en cas d’un ralentissement qui rend nécessaire soutien à la demande.

Annexe 2 – L’importance des hypothèses de croissance du PIB

Les hypothèses prises pour la croissance du PIB sont essentielles dans l’appréciation de la crédibilité des projections budgétaires et des ratios visés. En effet, en première approximation les recettes fiscales sont proportionnelles au PIB.

Dans le programme de stabilité de 2018-2022, les hypothèses de croissance en volume (donc déduction faite de l’inflation) étaient comprises entre 1,7% et 2,0 % par an sur le quinquennat.

Source : Programme de stabilité 2018 de la France (p68) (envoyé à la Commission européenne en avril 2018).

Ces hypothèses sont manifestement irréalistes quand on regarde l’évolution du PIB dans les 60 dernières années. Certes, l’OFCE a montré que les mesures concédées par E. Macron pour calmer la colère des gilets jaunes auraient un effet positif sur le PIB de 0,3% en 2019. Mais elles pèsent aussi sur le déficit, et si la logique de restriction budgétaire l’emporte elles devront être compensées par des coupes à due concurrence.

Taux de croissance du PIB par moyennes décennales (en volume) (1950-2016)

Le gouvernement français a d’ailleurs depuis revu ses estimations à la baisse puisque la loi de finances 2019 table sur hypothèse de croissance en volume (hors inflation) du PIB de 1,7 %. Cela reste très improbable car l’économie mondiale tout comme la zone Euro est en phase de net ralentissement. Pour mémoire les estimations de l’INSEE pour 2018 sont pour la croissance du PIB en volume de 1,5%. Pour 2019, la commission européenne table elle sur 1,3%.

Ollivier Bodin (ancien fonctionnaire international) et Alain Grandjean

Notes

[1] Voir annexe 1

[2] Voir annexe 2

[3] 10 euros la tonne de CO₂ par an soit en ordre de grandeur une progression de 2,3 milliards d’euros par an en 2019

[4] Voir le Panorama des financements climat 2018 réalisé par le think tank I4CE

[5] Un seul exemple. Pour réaliser le programme du scénario « 2 moins » prévu dans le projet de loi d’orientation des mobilités, qui n’était déjà pas d’une ambition démesurée, il pourrait manquer jusqu’à 900 millions d’euros en année pleine. Il manque en effet 500 millions d’euros par an par rapport aux préconisations du Conseil d’Orientation des Infrastructures (COI), 200 millions d’euros par an en raison de la destruction récente de nombreux radars et 200 millions d’euros par an en raison du gel de la taxe carbone .

[6] Voir l’article Le Grand Débat pourrait justifier un budget d’austérité – Mediapart (7/02/19)

[7] L’investissement net retranche de l’investissement brut réalisé dans l’année, la dépréciation du capital existant (en gros l’usure des machines, des infrastructures etc.). Il permet de savoir si le stock de capital s’accroit ou se réduit, en dehors des effets de revalorisation du stock existant.

[8] Voir l’article voir « Olivier Blanchard: pour une politique de la dette plus intelligente » sur le Blog des Chroniques de l’Anthropocène et annexe 1

[9] Annexe au Programme National de Réforme 2018 transmis par la France à la Commission européenne – Contributions des parties prenantes.

[10] Une possibilité complémentaire consiste à mobiliser la garantie publique pour réduire l’impact cash des dépenses publiques, qui permettent de réduire le risque des investissements privés et, ainsi, limiter le rendement attendu du capital. Voir sur ce sujet le rapport Canfin-Zaouati sur les mécanismes de partage du risque public – privé.

[11] Draft budgetary plan for 2019 (p96) transmis par la France à la Commission européenne en octobre 2018. Consulter le document sur le site de la Commission européenne