L’appel à libérer l’investissement vert[1] demande au gouvernement de lancer un grand programme d’investissement public en faveur de la transition écologique et bas carbone, dont le montant serait isolé du calcul du déficit budgétaire. Plus précisément, il s’agirait d’exclure du déficit, pour ces investissements, leur montant net et d’y inclure les charges d’intérêt et la dépréciation du capital (équivalente à l’amortissement pour une entreprise). Cet article a pour objet de proposer plusieurs pistes permettant d’aboutir à ce résultat sans remettre en cause les Traités européens.
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Suite à la publication de notre proposition et de cette note, nous avons reçu de très nombreuses contributions qui ont fait évoluer nos réflexions. Retrouvez la dernière version de notre proposition et des documents techniques qui l’accompagnent mis à jour (au 30 novembre 2018)
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Pour mémoire, les investissements publics (de l’Etat ou des collectivités territoriales[2] ) supplémentaires envisagés[3] dans cet appel sont de 10 à 20 milliards d’euros pour la France soit 0,4 à 0,8% du PIB. Au niveau de l’Europe dans son ensemble, on peut proposer des pourcentages similaires, soit 100 milliards d’euros par an, en ordre de grandeur.
En 2004, dans un rapport au Conseil d’Analyse Economique, Olivier Blanchard, alors Professeur au MIT (avant d’être chef économiste du FMI) et Francesco Giavazzi, Professeur à l’Université Bocconi de Milan, ont déjà proposé de sortir les investissements publics du calcul du déficit. L’idée n’est donc ni neuve ni révolutionnaire.
Cette note a pour objet de proposer et discuter différentes solutions pour « isoler » les investissements publics du déficit public en répondant aux questions suivantes.
1/ Comment est calculé le déficit public et y a-t-il des marges d’interprétation ou des possibilités d’évolution de ce calcul ?
2/ Comment est fondée la notion de déficit excessif, comment et par qui est instruite l’enclenchement de la procédure ?
3/ Y a-t-il des dispositifs spécifiques alternatifs qui permettent d’envisager que des dépenses publiques soient comptabilisées « ailleurs » ?
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Déficit public de quoi parle t’on ? Depuis le début des années 90, les traités constitutifs de l’Union européenne prévoient que, pour chaque Etat membre, le déficit public doit être inférieur à 3 % du PIB. Nous ne discuterons pas ici de la pertinence (discutable et discutée, y compris par le FMI[4]) de cette règle, mais essentiellement de ses modalités d’application. Contrairement à une idée reçue, cette règle n’implique pas qu’un déficit supérieur à 3% soit impossible – les Etats-membres de l’UE ont de fait connu des déficits supérieurs[5]– ou qu’il faille une autorisation préalable formelle pour le faire. Elle renvoie en fait à la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). Schématiquement, si le déficit d’un Etat membre est supérieur à 3% du PIB, le Conseil peut enclencher cette procédure et in fine décider de sanctions allant jusqu’à des amendes[6]. Le cadre normatif de la PDE est fixé par le volet correctif du Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC) qui comprend également un volet préventif selon lequel les Etats membres doivent poursuivre un Objectif budgétaire à moyen terme (OMT) en vue d’atteindre un solde budgétaire équilibré ou excédentaire. En pratique, les sanctions financières dans le cadre d’une PDE n’ont jamais été appliquées, même quand les pays de l’UE ont été jusqu’à 24, en 2011, à être simultanément sous le coup de cette procédure. En 2012, c’était le cas de 15 des 17 pays qui composaient la zone euro. En 2017, le déficit public moyen dans l’UE était de 1% du PIB[7]. La France a déclaré un déficit public de 2,6% pour 2017[8] (elle a été sous le coup de la procédure de déficit excessif de 2009 à mai 2018). Seuls deux pays en Europe dépassent encore ce seuil : l’Italie et l’Espagne. Pour en savoir plus sur les textes relatifs au déficit public voir l’Annexe |
1. Comment est calculé le déficit public et y a-t-il des marges d’interprétation ou des possibilités d’évolution de ce calcul ?
Les règles de calcul du déficit public sont définies par le « Système Européen des Comptes[9] » (SEC). Elles sont appliquées par les services statistiques des Etats membres et validées par Eurostat.
Le déficit public est défini comme « le besoin net de financement, tel que défini dans le système européen de comptes économiques intégrés », sachant que le terme « public » ne concerne pas seulement l’Etat mais « les administrations centrales, les autorités régionales ou locales et les fonds de sécurité sociale » [10].
Dans ce calcul, les dépenses en capital ne sont pas distinguées des dépenses de fonctionnement. Philippe Maystadt[11], ancien Président de la Banque européenne d’investissement, commente ainsi la non distinction entre dépenses de fonctionnement et d’investissement : « Plusieurs gouvernements viennent d’en faire l’amer constat : les conséquences sur l’investissement public de l’application stricte des normes comptables européennes SEC 2010 sont énormes. En effet, il est désormais obligatoire que les dépenses d’investissement soient imputées directement et en totalité sur le déficit de l’année durant laquelle ces dépenses sont réalisées. Il n’est plus possible de considérer que ces dépenses d’investissement puissent s’amortir sur plusieurs années. Si l’on doit imputer sur une seule année le coût d’investissements amortis en moyenne sur 6 années, il est à craindre qu’à déficit constant, les investissements publics ne diminuent par un facteur 6. Bel exemple de schizophrénie européenne. »
Rappelons qu’au contraire la comptabilité d’entreprise vise à produire la formation d’un résultat économique (bénéfice ou déficit) permettant de rendre compte de la variation des capitaux propres de l’entreprise, et non pas uniquement de son besoin de financement annuel (qui est bien sûr calculé, mais par ailleurs) ; elle prend en compte pour une année donnée non pas le montant des investissements de l’année mais leur amortissement sur une période économique ou conventionnelle.
Un chef d’entreprise regardera avec une attention toute particulière ses actifs et leur valeur présente et future. Il investira non pas uniquement en fonction de sa situation de trésorerie mais des perspectives permises par cet investissement, donc de l’évolution de son actif net (dit autrement de ses capitaux propres) et de sa capacité à « boucler » son besoin de financement (soit par autofinancement soit par endettement soit par augmentation de capital).
A l’opposé, le déficit public au sens du SEC est un solde caractérisant le besoin de financement (proche donc d’un solde de trésorerie). L’orientation donnée est manifestement liée à la gestion de l’endettement public plutôt qu’à un raisonnement patrimonial. La manière actuelle de comptabiliser les dépenses publiques présente à l’évidence un biais préoccupant, qui conduit le décideur public à sous-investir car il est plus difficile pour lui de réduire les dépenses de fonctionnement (notamment les frais de personnel) que les dépenses d’investissement. Tel que calculé (et vu son importance dans les traités européens), le déficit public focalise l’attention du décideur public sur la situation de ses engagements financiers à court terme et pas du tout sur le « patrimoine public » (actifs – passifs), les actifs considérés étant immobiliers, financiers, culturels voire naturels
D’ailleurs, les chiffres montrent clairement en Europe une baisse de l’investissement public net et du capital public net.
On pourrait et devrait envisager que le SEC produise un déficit public corrigé en substituant au montant brut des investissements réalisés dans l’année (pour ceux de la transition énergétique et climatique en priorité) la seule prise en compte de leur amortissement. Les données pour le faire existent car le SEC fournit les informations nécessaires relatives au patrimoine public, à la formation brute de capital fixe, la consommation de capital fixe, ainsi que leurs évolutions annuelles.
Cette voie souhaitable nécessitera du temps pour produire des résultats, du fait de la complexité du dispositif existant (le guide d’Eurostat fait près de 800 pages) et de la nécessite d’une concertation internationale multi-acteurs.
2. Comment est fondée la notion de déficit excessif, comment et par qui est instruite l’enclenchement de la procédure ?
C’est la Commission européenne qui est en charge d’instruire la décision de lancement de la procédure de déficit excessif. Si elle considère que c’est le cas elle transmet un avis et une proposition au Conseil qui décide in fine s’il y a déficit excessif. Il adresse, alors, des recommandations à l’Etat concerné en vue d’améliorer son solde budgétaire structurel[12] d’au moins 0,5% chaque année. En l’absence de mesure prises par l’Etat concerné, le Conseil enclenche chacune des étapes suivantes de la procédure jusqu’aux sanctions (ce qu’il n’a jamais fait).
Pour évaluer si un Etat est dans une situation de déficit excessif, la Commission a une marge d’appréciation et de flexibilité qu’elle a d’ailleurs déjà utilisée (voir encadré ci-après sur le plan Juncker).
Cette flexibilité pourrait être fondée sur deux notions introduites dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (Art 126) et précisées dans le volet correctif du Pacte de Stabilité et Croissance[13].
- La notion de « facteurs pertinents »
D’après le TFUE (Art.126 &3) « Si un État membre ne satisfait pas aux exigences de ces critères ou de l’un d’eux, la Commission élabore un rapport. Le rapport de la Commission examine également si le déficit public excède les dépenses publiques d’investissement et tient compte de tous les autres facteurs pertinents, y compris la position économique et budgétaire à moyen terme de l’État membre. » L’investissement public est, ainsi, clairement posé comme un des éléments que la Commission doit prendre en compte dans l’élaboration du rapport pouvant mener à l’enclenchement de la procédure de déficit excessif.
Les autres « facteurs pertinents » mentionnés dans cet article sont détaillés dans le volet correctif du Pacte de Stabilité et de Croissance. Il est précisé en particulier qu’ « une attention particulière est accordée aux contributions financières destinées à encourager la solidarité internationale et à favoriser la réalisation des objectifs des politiques de l’Union, à la dette résultant d’un soutien bilatéral et multilatéral entre États membres dans le cadre de la préservation de la stabilité financière et à la dette liée aux opérations de stabilisation financière pendant des crises financières majeures. »
Les investissements de transition s’inscrivent donc clairement dans ce cadre puisqu’ils relèvent des politiques de l’UE en matière d’énergie, de climat et de ressources naturelles.
- La notion de « circonstance inhabituelle ».
Le TFUE stipule que la Commission examine si la discipline budgétaire a été respectée en vérifiant si le rapport entre le déficit public et le PIB ne dépasse pas une valeur de référence (les 3%) « à moins que le dépassement de la valeur de référence ne soit qu’exceptionnel et temporaire ». Cette notion est ensuite précisée dans le volet correctif du Pacte de Stabilité et de Croissance « Le dépassement de la valeur de référence fixée pour le déficit public est considéré comme exceptionnel (…) s’il résulte d’une circonstance inhabituelle indépendante de la volonté de l’État membre concerné et ayant des effets sensibles sur la situation financière des administrations publiques, ou s’il est consécutif à une grave récession économique. »
Cette notion ne devrait-elle pas s’appliquer à l’Union européenne, menacée aujourd’hui dans son existence même et dont on peut considérer qu’elle pourrait être « sauvée » par une nouvelle dynamique liée à la transition énergétique et écologique ?
En termes de calendrier, si des investissements publics supplémentaires étaient enclenchés en 2019, conduisant à un déficit supérieur au 3% en fin d’année, ce serait la Commission instituée en 2019 qui instruirait la question en 2020. Il y a donc plus d’une année de discussions à envisager d’ici là.
Les pays européens les plus rigoristes au plan budgétaire chercheront probablement à réduire ce pouvoir d’interprétation. Il est donc impératif – dès maintenant et dans le cadre de la campagne pour les Européennes, puis dans celui de la préparation des travaux de la nouvelle Commission, qui se fera courant 2019 après les élections, de rappeler la finalité, de limiter précisément le champ et d’insister sur le caractère vital des investissements considérés.
3. Y a-t-il des dispositifs spécifiques alternatifs qui permettent d’’envisager que des dépenses publiques soient comptabilisées « ailleurs » ?
Face au constat de la baisse préoccupante des investissements publics et privés en Europe, la Commission a lancé en 2015 le Plan Juncker. Selon le bilan de juillet 2018[14], ce plan aurait permis de mobiliser plus de 335 milliards d’euros d’investissements depuis 2015, provenant aux 2/3 d’investissements privés. Pour, ce faire, il a disposé d’une mise initiale de 21 milliards d’euros de crédits publics[15], qui se décompose en un fonds de garantie (rémunéré) de 16 milliards d’euros (dont 8 Milliards de cash) tirés ou adossés sur le budget de l’Union européenne et d’une contribution de 5 milliards d’euros de la BEI.
Ce plan a été prolongé avec pour objectif d’atteindre un total de 500 milliards d’euros d’investissements d’ici à 2020. Il pourrait donc être « verdi » et encore accru au service de la transition énergétique. C’est d’autant plus nécessaire que le plan Juncker a également servi à financer des projets très carbonés[16]. Comme déjà indiqué (voir note 1), la BEI dispose de méthodologie pour caractériser les « investissements verts » qui seront amenées à évoluer avec les travaux en cours de la Commission sur une taxonomie. En revanche, il faut des moyens humains complémentaires de haut niveau pour faire émerger les projets dans chaque pays, et pour agréger les petits projets qui ne sont pas directement éligibles et dont les couts d’étude sont, en pourcentage, trop élevés pour le secteur privé.
Dans le cadre des réflexions autour de ce plan il a été envisagé de sortir certaines dépenses du calcul des déficits publics nationaux (voir encadré). Notons que le financement des contributions publiques de ces investissements – hors mise de fonds initiale[17] – est assurée précisément par le « montage Juncker » et le recours à la BEI. Il n’augmente donc pas les dettes publiques des Etats-membres.
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La flexibilité en action dans le cadre du Plan Juncker Dans une Communication interprétative de janvier 2015, la Commission européenne[18] a explicité certains cas dans lesquels cette flexibilité pouvait être actionnée: i) des investissements, en particulier ceux réalisés dans le cadre du plan d’investissement pour l’Europe ; ii) des réformes structurelles ; et iii) des conditions conjoncturelles. Nous nous concentrons ici sur les investissements. Le plan d’investissement pour l’Europe, ou plan Juncker, a mené à la création du Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) dont la capacité initiale pouvait être renforcée par un apport de capitaux supplémentaires des États membres. Afin de faciliter ces investissements, la Commission avait annoncé qu’elle adopterait une « position favorable à l’égard de ce type d’apports de capitaux au Fonds lors de son évaluation des finances publiques »[19]. La Communication précise ces éléments : l’enregistrement statistique des investissements ne sera pas modifié et continuera à obéir aux règles du SEC ; par contre, la Commission annonce qu’elle ne tiendra pas compte de ces investissements pour déterminer si l’Etat concerné est bien en ligne avec son Objectif budgétaire de moyen terme (OMT), ou avec ses efforts d’ajustement budgétaire dans le cas où il serait déjà sous le coup d’une procédure de déficit excessif. La raison invoquée : l’OMT et l’effort d’ajustement sont mesurés en terme « structurel » c’est-à-dire ne tenant pas compte des mesures ponctuelles exceptionnelles ce qui serait le cas des contributions à l’EFSI. Si le déficit public d’un Etat était amené à dépasser les 3% du PIB du fait de cette même contribution, la Commission considèrerait qu’il s’agit d’un « facteur pertinent » (voir ci-dessus) et ne demanderait pas à ce que soit enclenché la procédure. |
4. Synthèse : quelles voies utiliser concrètement pour isoler du déficit ces investissements, au niveau européen ou français ?
4.1 Au niveau européen
Nous pouvons identifier a priori 4 solutions.
- Changer le calcul du déficit fait selon les règles d’Eurostat
Cette solution consiste à modifier le Système Européen de Comptes. Il s’agit de transformer le calcul du déficit, vu aujourd’hui comme un besoin de financement, pour en faire un moyen d’appréciation de l’augmentation ou de réduction du capital public, et non un simple indicateur de trésorerie. C’est un chantier essentiel si nous voulons que l’entretien et le renouvellement de notre patrimoine public pèsent dans les décisions politiques, et que les infrastructures publiques soient « décarbonées ». Cependant, du fait de sa complexité, il demandera du temps même s’il ne nécessite pas de modifier les traités. Il faut donc le lancer au plus vite !
- Utiliser les flexibilités « à la main de la commission »
La Commission européenne a des latitudes (voir point 2) pour lancer la procédure de déficit excessif ; elle peut tenir compte d’éléments complémentaires au chiffre du déficit lui-même. Sans définir un nouveau calcul comptable au sens strict, il serait donc envisageable que les investissements publics de la transition soient déclarés séparément à la Commission qui les intègrerait à son analyse.
Cette voie semble a priori la moins difficile puisque déjà utilisée par la Commission dans le cadre du plan Juncker par exemple. Elle suppose néanmoins un accord politique européen et dépend donc des résultats des élections européennes.
- S’appuyer sur le plan Juncker
Comme indiqué, ce plan a été prolongé et il est prévu qu’il atteigne un total de 500 milliards d’euros d’ici 2020. Il pourrait donc être « verdi » et encore accru au service de la transition énergétique Une partie des dépenses publiques qu’il comporte pourrait être sortie du calcul du déficit public national, comme on l’a vu. Ceci serait « à la main de la Commission ».
- Verdir et accroître le budget européen
Cette voie, que nous n’avons pas évoquée à ce stade, pourrait être envisagée dans le cadre des actions de relance de la construction européenne. Des mécanismes de type Mécanisme Européen de Stabilité permettent d’envisager des financements au niveau de l’Union Européenne, qui se traduisent par des appels sur le marché (ou par des émissions obligataires de la BEI, éventuellement rachetées par la BCE). Les investissements concernés – ou plus exactement la part publique des dépenses correspondantes, (qu’elles soient en capital ou en subvention) – ne seraient pas comptabilisées dans les comptes nationaux, et donc pas dans le déficit public des Etats. Cette voie n’est envisageable que dans le cadre d’une initiative majeure de reconstruction européenne.
4.2 Au niveau national : engager le rapport de force
-Il pourrait être demandé à l’Insee de corriger le calcul du déficit en en excluant pour les investissements considérés leur montant net et en y incluant les charges d’intérêt et la dépréciation du capital.
-Il est possible alors qu’une procédure d’infraction soit lancée par la Commission mais on sera déjà en 2020… après les élections européennes. On rentrerait alors dans la procédure de déficit excessif ; rien de tout cela n’est bloquant en pratique dans l’immédiat. Et les sanctions elles-mêmes seraient très improbables ; comme déjà dit elles n’ont jamais été appliquées, et, par ailleurs, le déficit calculé de manière traditionnelle serait peu éloigné des 3%.
Il faudrait évidemment, avec les autres Etats membres convaincus, engager sans attendre des négociations pour libérer l’investissement vert au niveau de l’Union européenne.
Conclusion
Libérer les investissements verts, c’est souhaitable et possible en sortant les dépenses publiques nécessaires, en corrigeant le calcul du déficit public selon le principe évoqué ici. Nous avons vu qu’il y a plusieurs voies possibles pour y arriver, sans remettre en cause les Traités européens. Le gouvernement a les cartes en main.
Alain Grandjean
Cet article est une version améliorée d’un papier antérieur publié le 18 septembre dans Alternatives Economiques.
Merci à Marion Cohen pour ses recherches sur les textes européens et ses relectures et commentaires
6 réponses à “Isoler les « investissements publics de la transition » du calcul du déficit public”
Bonjour.
Ca paraitrait logique qu’on tienne compte de la notion d’investissement pour la distinguer des dépenses courantes. D’ailleurs, cette distinction existe déjà pour les collectivités locales en France (interdiction d’emprunter pour des dépenses courantes).
Mais il ne s’agit là que d’éviter les remontrances du père fouettard européen, pas de limiter les risques financiers et écologiques liés aux surendettement. Est-ce que le vrai débat européen n’est pas dans le mode de fiancement des déficits publics, à savoir exclusivement sur les marchés financiers? Vous faites (dans d’autres publications) des propositions intéressantes qui s’appuient sur la réorientation de la création monétaire, est-ce qu’on ne pourrait aussi envisager des emprunts aux citoyens (comme au Japon) pour les investissements d’avenir?
@a-girard; il y a vraiment deux débats, mélangés en ce moment du fait du mode de calcul du déficit; celui du déficit que j’ai essayé de traiter précisément, car je pense qu’il peut créer une ouverture (et ce qui se passe en Italie n’est pas sans rapport avec cette discussion) et en effet celui du mode de financement de l’etat et des administrations publiques.J’ai déja en effet fait des propositions et j’y reviendrai. l’une d’entre elles est reprise par jouzel et larrouturu dans le pacte finance-climat. J’ai cependant compris qu’aujourd’hui ce qui bride le plus la politique écononmique c’est la soumission aux regles en matière de déficit; parmi de nombreux exemples, la négociation avec la SNCF a été largement conditionnée par cela. cdt. AG
Effectivement, le cas de l’Italie va être l’occasion de distinguer les bons (investissement vers une économie durable) des mauvais déficits (dépenses courantes et relance keynesienne dans le simple but de générer de la croissance). Je n’ai pas eu le temps de suivre le débat de près mais il ne me semble pas entendre de politiques sensibles à cette nuance.
@ a_girard. J’ai lu avec beaucoup d’intéret le dernier livre de Gilles Raveaud (on n’a pas tout essayé); la « tradition keynésienne » était très peu sensible aux questions de développement durable. Elle le devient. Le débat je pense peut avoir lieu maintenant sur la nature des invts publics à privilégier. Bien à vous. AG
Bravo pour la précision. Très inspirant.
On peut ajouter que la commande publique est importante en France et pourrait se verdir extrêmement vite par des offres publiques orientées vers ces contraintes, stimulant alors la demande « verte ».
@Adrien. merci pour ce commentaire; et en effet la commande publique, pour les dépenses courantes est aussi un levier important. Bien cdt
Alain.