Nous publions ici un article qui vise à mettre en avant les mesures à prendre d’urgence face à la crise du Coronavirus et celles à moyen terme. C’est une version de travail. Les commentaires sont bienvenus.     

La crise sanitaire s’accélère sous nos yeux. Même si on peut espérer que son pic approche et qu’elle se calme en quelques mois, les conséquences humaines, sociales, économiques et financières vont être très lourdes en France et en Europe.  L’urgence absolue est de donner de larges moyens (en personnel, lits, masques, équipements de tests, de réanimation, de soins etc.) à notre système de santé, et plus globalement aux services publics, pour faire face. Il faut impérativement mobiliser les entreprises capables de ces productions, comme le fait l’entreprise de textile 1083 à la suite de l’ appel du CHU de Grenoble. Il est également nécessaire d’appuyer prioritairement les acteurs de la chaine de production et de distribution d’alimentation et de produits essentiels, notamment les agriculteurs déjà particulièrement fragiles, afin qu’ils puissent continuer à assurer l’approvisionnement de la population dans de bonnes conditions. Il est également impératif de continuer à limiter l’extension de l’épidémie par des mesures drastiques de confinement, visant dans un premier temps à réduire la propagation de l’épidémie et étaler la demande de moyens de réanimation. Ces mesures vont évidemment peser sur l’activité économique. Les secteurs du transport, du commerce, du tourisme, de l’hôtellerie-restauration et toute l’industrie culturelle ou « récréative » vont connaître des difficultés très profondes. Mais les secteurs « arrêtés » sont très nombreux (des notaires aux agents immobiliers en passant par le BTP qui va manquer très vite d’approvisionnement en matériaux). Il est clair que nous entrons dans une récession majeure. En économie de guerre, le secteur productif est orienté vers l’armement et l’appui aux soldats. L’arrêt actuel est bien plus brutal. Si la situation économique devait perdurer, l’impact se compterait en points de PIB, dont les conséquences sociales seront très douloureuses. A ce stade les projections et prévisions sur ce sujet  n’ont pas de sens : personne n’est capable de faire des calculs précis et solides.

Les autorités européennes ont réagi par deux types de mesures.

-Du côté budgétaire, elles ont rappelé que les circonstances exceptionnelles actuelles permettent de déroger aux règles du Pacte de Stabilité et de Croissance pour les dépenses urgentes directement liées à la crise sanitaire. Sont inclues les dépenses permettant de contenir et traiter l’épidémie, protéger les emplois et les revenus des travailleurs directement affectés et préserver la liquidité des entreprises. Tous les gouvernements européens pourront ainsi prendre les mesures nécessaires dans le respect des règles. Le gouvernement français a annoncé des premières mesures en matière de chômage partiel ; il est probable qu’il prépare un collectif budgétaire face aux pertes annoncées des secteurs les plus exposés.

-Du côté monétaire, la BCE ouvre les vannes, et c’est heureux. Mais la fin ne justifie pas tous les moyens. L’autorité de supervision bancaire a en parallèle allégé les contraintes prudentielles pour permettre aux banques privées de prêter effectivement ces liquidités aux entreprises. Si cet allégement devait perdurer, ceci risquerait de mettre en péril les efforts de « consolidation » du système bancaire de la dernière décennie et augmenter le risque de crise financière. Pour préserver la solvabilité des entreprises dans l’urgence, les solutions faisant appel aux États et banques publiques sont dans les circonstances actuelles nettement préférables à celles fragilisant le système bancaire. L’Allemagne a pris des mesures en ce sens. Elles visent à accélérer et faciliter l’octroi de crédits par la KfW (la BPI allemande) aux entreprises sous des lignes de crédit existantes, garanties par l’État fédéral (Bund) (460 milliards d’euros). Ces mesures seront complétées par de nouveaux programmes à déboursement rapide, également gérés par la KfW (90 milliards d’euros). La BPI a mis en place, avec la garantie de l’État français, un mécanisme similaire avec des montants toutefois beaucoup plus modestes. La Commission européenne a de son côté proposé des mesures qui devraient permettre de faciliter et d’accélérer l’utilisation de fonds budgétaires et de lignes de crédit européens gérés par la BEI au bénéfice des PME.

De l’autre côté de l’Atlantique, le gouvernement fédéral a annoncé un plan  massif de l’ordre du millier de milliards de dollars, vers les entreprises et les ménages.

Un plan de dépenses publiques impulsant vraiment la transition écologique

L’Europe doit également préparer la « sortie de crise ». La Commission a proposé d’activer la clause dite d’exemption générale des règles budgétaires prévue pour le cas d’un affaiblissement sévère de l’activité économique dans l’Union européenne. Ceci permettrait de mettre en oeuvre un plan de relance budgétaire de court terme affranchi des règles comptables du Pacte de Stabilité et Croissance.

Ce plan peut et doit cependant être une opportunité pour commencer vraiment à changer de modèle économique. Il ne doit en aucun cas se contenter de sortir de la tête de l’eau des secteurs ou des entreprises, dont le modèle est en fait condamné à terme plus ou moins rapproché. Concernant le risque épidémique, le coronavirus est sans aucun doute un « dernier » avertissement. De nombreux scientifiques s’accordent à dire que ces épisodes épidémiques sont favorisés par le changement climatique et la perte de la biodiversité. L’augmentation des températures aurait un effet direct sur la résilience de la fièvre hémorragique et le virus Zika. L’accélération de la fonte du permafrost, directement lié au changement climatique, risque de diffuser des virus depuis longtemps disparu (comme l’anthrax) ou des bactéries encore inconnues. Enfin, la biodiversité agirait comme tampon vis-à-vis de la diffusion d’agent pathogène. Ainsi, agir aujourd’hui pour la préservation de notre environnement et pour la réduction de nos émissions de gaz à effet de serre, c’est aussi se prémunir contre d’autres crises sanitaires.

Mais plus globalement, nos concitoyens voient bien l’essoufflement d’une mondialisation qui ne tient pas ses promesses, bien au contraire : les déplacements excessifs des personnes et des marchandises sont sources de gaspillages, de pollutions et….d’épidémies difficiles à contrôler. Le besoin d’une économie et d’une société résiliente est désormais une réalité sociale et politique dans nos pays, qui ont les institutions et les moyens de la construire.

Nous devons donc faire de la contrainte une opportunité pour que ce plan de relance publique s’inscrivent dans les grands objectifs suivants.

• Accroitre la résilience de notre économie qui va être de plus en plus mis à mal par le dérèglement climatique et l’effondrement de la biodiversité.

Il s’agit profondément d’abandonner une logique comptable et financière d’optimisation qui conduit à des réductions de redondance et de stocks, donc de marges de manœuvre en cas d’aléa. Le cas de la santé est patent. Il s’agit aussi de revaloriser les services publics qui sont les seuls en cas de crise à pouvoir offrir des réponses adaptées, car non contraintes par l’objectif de rentabilité à court terme.

« Ce que révèle cette pandémie, c’est qu’il est des biens et des services qui doivent être placés en dehors des lois du marché« , a affirmé Emmanuel Macron, estimant nécessaire « des décisions de rupture » pour « reprendre le contrôle » sur « notre alimentation, notre protection, notre capacité à soigner » et « notre cadre de vie« .

Il s’agit enfin très concrètement de réaliser les travaux d’adaptation au changement climatique en cours.

• Accélérer la « démondialisation» et rapatrier en Europe et en France des stades entiers de chaines de production.

Pour le tourisme, valoriser la destination France auprès des Français, est une nécessité vitale pour cet été, mais surtout une des clefs d’un tourisme d’avenir qui ne peut dépendre indéfiniment de la croissance du trafic aérien. Pour l’industrie, le travail sera plus long mais il faut commencer à créer des incitations favorisant le vrai « made in France » pour susciter le désir et la confiance des entrepreneurs et leur faciliter les débouchés. Cela passera nécessairement par une remise en cause de la logique de libre-échange qui domine encore au sein de la commission et en particulier de la DG Competition, comme le prouve la multiplication des accords de commerce bilatéraux, focalisés sur le seul accroissement des échanges et tenant peu compte des enjeux écologiques et sociaux. Ces accords de commerce doivent et peuvent au contraire être mis au service de la transition écologique. Les dispositifs d’appels d’offre et d’aides publics doivent également être entièrement revus à cette aune. Enfin, il faut se sortir du carcan idéologique selon lequel les Etats ne peuvent légitimement intervenir qu’au stade de la recherche et de l’innovation[1], alors qu’il est impératif qu’ils interviennent pour accélérer le déploiement de la transition écologique.

• Réduire drastiquement notre dépendance aux énergies fossiles importées.

Cela nécessite d’accélérer :

-le chantier des économies et de l’efficacité énergétique (dans le bâtiment, le transport, l’industrie) : la rénovation énergétique du logement, très coûteuse, doit être considérablement encouragée tout comme la sobriété ;

-celui du report modal vers des énergies décarbonées : développement des mobilités « actives » (le vélo en premier lieu), ferroviaire voyageurs et fret, voitures électriques (en accélérant le déploiement des bornes de recharge), pompes à chaleur, réseaux de chaleur renouvelable etc.,

-celui des énergies renouvelables[2]

• Sortir d’une logique de guerre contre la nature pour entrer dans une logique de coopération avec elle

Cela concerne au premier chef l’agriculture (tant du côté des pesticides dans la production végétale que de celui des antibiotiques, à remplacer par des méthodes « biologiques » innovantes, des autres toxiques et des méthodes concentrationnaires dans l’élevage, propices aux mutations de toutes sortes). Cela étant, les agriculteurs sont dans leur majorité en grande difficulté et ne pourront changer de modèle sans être aidés ne serait-ce que pour faire face à leur endettement excessif.

Cela concerne aussi la médecine et l’ensemble de notre mode de vie et de production et en particulier les laboratoires privés. La crise sanitaire actuelle est un avertissement majeur : nous générons chaque jour des bactéries antibiorésistantes et des virus qui peuvent être beaucoup plus dangereux que le Covid-19…

• Prendre soin de notre capital naturel, en tout premier lieu de nos forêts, dont le dépérissement en cours est une catastrophe annoncée : réduction de leur capacité à nous fournir en matériaux, énergie et puits carbone, une fonction essentielle dans le combat climatique.
• Changer nos indicateurs tant au niveau des entreprises qui ne doivent plus être rivées sur leur profit à court terme que celui des nations qui ne peuvent se contenter de l’objectif devenu obsolète de croissance du PIB[3]. Il appartient au gouvernement de sortir de cette impasse et de rendre compte publiquement de son action selon de nouveaux indicateurs[4].

Transformer nos règles budgétaires et monétaires

Pour lancer ce programme, il va falloir une initiative et de l’argent publics. En effet, sans accompagnement public, le secteur privé ne financera pas spontanément des investissements socialement rentables mais qui ne le sont pas financièrement, faute d’un prix carbone suffisant pour le cas du climat[5], et de toute internalisation de leur intérêt pour l’enjeu biodiversité. Il va falloir des aides publiques pour inciter le privé.

Par ailleurs les dépenses publiques (hôpital, rénovation des bâtiments publics, infrastructures de transport …) seront financées par le public dans leur immense majorité[6].

Bien loin de promouvoir de telles politiques, les règles budgétaires européennes ont défavorisé l’investissement public, comme l‘a montré le Comité budgétaire européen. Il existe certes d’autres possibilités d’accommoder les règles du Pacte de Stabilité au-delà des clauses de flexibilité activables dans les situations d’urgence[7] comme celle que nous traversons actuellement, donc en réaction à des évènements ayant eu lieu, et non de façon prophylactique.

Ainsi, les montants correspondant aux investissements publics peuvent être lissés (amortis) sur une période de quatre ans. En outre, il existe une clause de flexibilité utilisable de façon proactive et dans une perspective de moyen terme par les autorités budgétaires nationales. Elle permet de sortir du déficit soit a) des dépenses de court terme liées à des réformes structurelles “ayant un impact positif de long terme sur l’équilibre des finances publiques[8], que ce soit directement ou par un « renforcement du potentiel de croissance » ou b) des dépenses d’investissements ayant des effets équivalents. D’autres conditions restrictives sont mises. Les dépenses d’investissement doivent correspondre à la part nationale d’un projet co-financé par les fonds structurels européens. Dans le cas d‘investissements, il faut que l’activité économique soit faible (PIB 1,5% en dessous du PIB potentiel) ou l’économie en récession. Dans tous les cas, le retour vers le sacro-saint objectif de moyen terme doit être rapide. Cette clause n’est pas mobilisable à répétition.

Cette flexibilité additionnelle, d’inspiration largement productiviste, ne répond de toute évidence pas à notre besoin urgent de financer dans la durée des dépenses évoquées ci-dessus à haut rendement écologique et social mais qui ne rempliront pas nécessairement toutes les conditions très restrictives mises à son utilisation.

Comme l’a suggéré la Commission européenne dans une récente communication, une réflexion approfondie sur les règles du Pacte de Stabilité et de Croissance s’impose donc.

Une première mesure favorisant l’investissement public, très simple, serait d’allonger la période d’amortissement des investissements publics au-delà des quatre ans actuellement en vigueur.

Mais surtout, il faudra pouvoir sortir du paradoxe qui fait qu’il est possible de sortir du déficit des dépenses liées à des impacts constatés ex post, comme des inondations, mais pas ou que de façon très restrictive les dépenses de prévention et de réduction des gaz à effet de serre et celles qui vont permettre de « changer de modèle » que nous avons évoquées ci-dessus.

Annuler partiellement la dette publique détenue par la Banque centrale européenne

A supposer que les progrès souhaitables en matière de calculs et d’autorisations de dépenses budgétaires soient réalisés, il faudra assurer leur financement alors que la dette publique est dans le cas de la France de l’ordre de 100 % du PIB et que les Traités de l’Union européenne stipulent[9] que le ratio dette publique ne doit pas dépasser les 60% ou doit s’en rapprocher à un rythme satisfaisant, l’évaluation devant tenir compte de circonstances exceptionnelles, des investissements et de tout autre facteur pertinent.

Dans le cadre de la consultation lancée par la Commission, une discussion doit s’engager sur ce qu’est un rythme satisfaisant dans le contexte actuel ? Est-il le même pour tous les pays ? Comment tenir compte de facteurs sans aucun doute pertinents comme le fait que les États peuvent s’endetter à un taux proche de zéro, voire négatif pour certains, qu’il existe depuis des années des besoins importants, mais non couverts, en dépenses publiques qui soutiendront la transition écologique, y compris dans des pays dégageant des excédents ?

Au-delà, il faudra penser à autoriser les banques publiques à se financer substantiellement auprès de la Banque centrale ; à ce stade elles ne semblent pouvoir le faire que, comme les banques privées, pour leur refinancement. Cela pourrait passer par une légère modification[10] de l’article 123, alinéa 2, du TFUE.

La deuxième chose est d’annuler partiellement la dette publique détenue par la Banque centrale européenne[11]. Pour la France cette part s’élève, début 2019, à environ 370 Milliards d’euros (soit 16% des 2315 milliards de dette publique). Cette dette détenue par la Banque de France et dont tout donne à penser qu’elle est perpétuelle, génère en contrepartie des revenus quasi récurrents pour la Banque de France, sous forme de coupons annuels ou de remboursement du capital dû à l’échéance contractuelle de ces titres de dette d’Etat. Ces revenus contribuent aux profits de la Banque de France. Mais cette « entreprise », détenue à 100% par l’Etat, les reverse à l’Etat français sous forme de dividendes et du paiement de l’impôt sur les sociétés. En conclusion, cet argent tourne en rond.

Comme nous l’avons montré, cette opération de bon sens ne posera pas de problème à la BCE (qui a un pouvoir illimité de création monétaire). Elle est juridiquement faisable[12] Elle permettra de retrouver une marge de manœuvre appréciable dans la période actuelle d’ardente nécessité de dépenses publiques, vitales au sens stricte, pour aujourd’hui et demain.

Conclusion

Peut-on espérer que le coronavirus nous ouvre les yeux et le cœur et nous conduisent à des changements en profondeur ? C’est possible et évidemment profondément souhaitable.

Alain Grandjean. Je remercie Ollivier Bodin et Nicolas Hercelin, pour leurs relectures et commentaires. Cet article n’engage cependant que moi.

Notes

[1] Le Crédit d’impôt recherche et le Programme d’Investissement d’Avenir sont les outils les plus prisés de l’Etat ; ils sont centrés sur la recherche et l’innovation du fait de cette doctrine. S’il est évidemment souhaitable de soutenir la recherche (notamment publique en accroissant la part relative du financement récurrent par rapport à celle dédiée aux projets) et l’innovation qui ne serait pas prise en charge par le privé, cela ne peut pas suffire : il faut que l’Etat puisse accélérer les investissements publics et privés nécessaires au « changement de modèle ».

[2] Le débat sur le nucléaire est complexe et ne peut être traité ici ; voir sur le blog des Chroniques de l’Anthropocène l’article Nucléaire et EnR électriques : les termes du débat

[3] Le PIB comme la comptabilité d’entreprise sont utiles pour faire des calculs… comptables de rentrée et de sortie d’argent. Ils ne permettent en aucun cas de donner un sens à l’action ni d’en suivre la pertinence. Voir par exemple Eloi Laurent, Sortir de la croissance, mode d’emploi ; éditions LLL.2019 et Dominique Méda, Florence Jany-Catrice, Faut-il attendre la croissance ? La documentation française, 2016

[4] C’est possible depuis la loi SAS de 2015 qui fait obligation au gouvernement de remettre annuellement au Parlement un rapport présentant l’évolution, sur les années passées, de nouveaux indicateurs de richesse, tels que des indicateurs d’inégalités, de qualité de vie et de développement durable, ainsi qu’une évaluation qualitative ou quantitative de l’impact des principales réformes engagées l’année précédente et l’année en cours et de celles envisagées pour l’année suivante, notamment dans le cadre des lois de finances, au regard de ces indicateurs et de l’évolution du produit intérieur brut.

[5] Les économistes réunis au sein de la commission Quinet ont proposé que la valeur de l’action pour le climat croisse à 250 euros la tonne de CO2 en 2030 puis 775 en 2050. Voir le rapport paru en 2019. La colère des gilets jaunes a fait plier le gouvernement qui a limité la taxe carbone à 44, 5 euros…Certes la valeur du carbone n’est pas nécessairement le montant de la taxe. Mais l’écart montre la distance qu’il y a entre valeur sociale et valeur privée.

[6] On pourrait penser que les partenariats publics privés (PPP) permettent de réduire la dépense publique ; dans la pratique ces PPP sont difficiles à mettre en œuvre.

[7] L’activation de la clause d’exceptionnalité est soumise à des conditions strictes : a) évènement ayant eu lieu, hors contrôle du gouvernement et avec des conséquences substantielles sur les finances publiques, ou b) un ralentissement sévère de l’activité économique.

[8] Par exemple indemnités de départ liées à une réduction d’effectifs

[9] Article  Article 126 du Traité de fonctionnement de l’Union européenne et Protocole numéro 12.

[10]. « Par dérogation à ce qui précède, la Banque centrale européenne est autorisée à acquérir, dans des volumes significatifs et selon des conditions préférentielles, les instruments de dette émis par la Banque européenne d’investissement ou par les banques publiques nationales en faveur d’investissements dans la transition écologique » . C’est ce que nous avons suggéré dans le livre « Une monnaie écologique » Alain Grandjean et Nicolas Dufrene, Odile Jacob, 2020

[11]Pour les détails de l’argumentation sur ce point, reportez-vous à l’article correspondant le blog des chroniques  

[12] Selon une analyse de Baptiste Bridonneau (qui travaille sous la direction de Laurence Scialom que nous remercions), le jugement Gauweiler (arrêt du 16 juin 2015, Gauweiler e.a. ; C-62/14, voir également le CP n° 70/15) étudie la requête de la cour constitutionnelle allemande, qui considère qu’une restructuration de la dette détenue par la BCE dans le cadre de l’OMT serait équivalente à du financement monétaire. Les critères de l’OMT spécifient ex ante un traitement pari passu (i.e égal) de la BCE avec les créanciers privés. La cour de Justice de l’UE a conclu qu’une restructuration de la dette d’un pays détenue par la BCE ne serait pas un financement monétaire contraire à l’article 123.